《残疾人保障法》与人权保障
发布时间:2004-11-22        来源:区残联

  1980年召开的联合国大会宣布1981年为“国际残疾人年”,继而确定了1983年至1992年为“联合国残疾人十年”,并一致通过了《关于残疾人的世界行动纲领》。这个纲领要求“会员国必须通过立法,为达到各项目标所采取的措施,建立必要的法律基础和权威”。从我国国内来讲,随着经济、社会的发展,正向法治国家逐步迈进,广大残疾人在投身社会主义建设、广泛参与社会生活过程中,出现了一些新情况、新问题,要求依法保障自己的正当权益。同时,残疾人事业也与国家所有正在发展的事业一样,迫切需要走上法制轨道。因应上述原因,1991年,《中华人民共和国残疾人保障法》诞生了,这是我国第一部发展残疾人事业、维护残疾人权益的专门法律。《残疾人保障法》的基本精神是:残疾人,作为公民,在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有与其他公民平等的权利,残疾人的公民权利和人格尊严受法律的保护。
  《残疾人保障法》的颁布,在另一个方面,对我国人权事业的发展具有积极的推进作用,对体现我国人权状况,实践和证明我国以及广大发展中国家的人权观更具有不可替代的战略意义。本文试从国际人权法的角度,分析《残疾人保障法》的颁布实施对保障、促进、发展包括生存权、发展权、平等权在内的基本人权的内在联系,从而发掘《残疾人保障法》对我国人权事业发展的内在价值。

  一、人权、国际人权法
  从理论上说,人权(Human Rights)首先是一个政治概念,其次它又发展成为一个法律概念。人权作为一种权利同其他任何权利一样,都要受社会经济的制约。正如马克思所说,“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。人权思想萌芽于欧洲的中世纪,最早提出“人权”的是欧洲人文主义先驱、诗人但丁。人权的历史发展大体上分四个阶段:首先是十七、十八世纪资产阶级及启蒙学者提出的人权理论;第二阶段是美国独立战争和法国革命,人权作为新兴资产阶级的口号上升为政治纲领;第三阶段是第一次世界大战之后,人权问题开始进入国际领域;第四阶段是第二次世界大战结束至今,人权问题已成为国际法上的一个重要方面。“人权”一词从出现至今已有700年的历史,在这漫长的历史长河中,人权的概念随着历史的发展而不断变化,从根据资产阶级人性论产生的以生命权、人身自由权、私有财产权、追求幸福权、反抗压迫权、选举与被选举权以及言论、出版等多项政治自由权为主体的第一代人权概念,到社会主义国家和国际共产主义运动下形成的以经济、社会、文化权利为主的第二代人权概念,特别是在第二代人权概念上发展起来的,以发展权为核心的集体人权概念,极大地丰富了人权理论。但某些西方国家在极力推销自身人权观的同时,并不承认发展权等人权概念,广大发展中国家为此与西方国家在多个国际领域展开较量。
  国际人权法(International Human Rights Law)是指调整国际法主体之间主要国家之间在国际人权领域活动中的关于所必须遵守的各项国际法原则、规则和制度的总称。国际人权法最基本的目的是为促进人权的国际保护。所谓人权的国际保护,是指国家按照国际法,通过条约,承担国际义务,对实现基本人权的某些方面进行合作与保证,并对侵犯这种权利的行为加以防止与惩治。根据《联合国宪章》、国际人权文书和有关国际公约的规定,人权国际保护的主要内容大致包括七个方面,分别是对基本人权的保护、对民族和种族的保护、对妇女人权的保护、对少数人群体的保护、对囚犯和扣押者的保护、武装冲突中的人权保护和对易受损害阶层的保护。其中,“易受损害阶层”按照《联合国手册》(第十版)的阐述,包括了儿童、未婚母亲和非婚生儿童、童工、移民工人、非本国公民和残疾人。

  二、《残疾人保障法》对残疾人生存权的保护
  生存权(Right to Subsistence)是一项基本和首要的人权,虽然西方国家及部分学者对此视而不见,听而不闻,但无论是从历史的角度,还是从现实的角度来讲,这都是一条颠扑不破的真理。我国《残疾人保障法》对残疾人生存权的保护主要体现在生命权、谋生权、社会保障权等方面。
  生命权主要是指人的生命不得被非法剥夺。联合国《公民权利和政治权利公约》第6条对生命权作了6项规定,其中最主要的是第1项:“人人有固有的生命权。这个权利应受法律保护。不得任意剥夺任何人的生命。”我国《残疾人保障法》对残疾人生命权的保障主要体现在第9条:“残疾人的法定扶养人必须对残疾人履行扶养义务。残疾人的监护人必须履行监护职责,维护被监护人的合法权益。残疾人的亲属、监护人应当鼓励和帮助残疾人增强自立能力。禁止虐待和遗弃残疾人。”残疾人作为社会弱势群体,其基本生存条件的保障对社会、家庭和法定扶养人等有着强烈的、不可或缺的依赖性。一旦这种依赖受阻,结果都将直接危害残疾人的生命权。从立法上明确法定扶养人(监护人)必须履行职责,是对残疾人生命权的强有力的保护。《残疾人保障法》第52条规定,“对没有独立生活能力的残疾人负有扶养义务而拒绝扶养、情节恶劣的,或遗弃没有独立生活能力的残疾人的,依照刑法第一百八十三条的规定追究刑事责任”,在立法上进一步明确了危害残疾人生命权的法律后果,通过残疾人保障法》中的有关条款,对残疾人的生命权进行了有效保护。
  谋生权是人民获得基本生活条件的基础,主要表现为劳动就业权,另外也表现为获得良好工作条件的权利。《世界人权宣言》第23条第12款规定:“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障。”《经济、社会、文化权利国际公约》第6条第12款规定:“本公约缔约各国承认工作、包括人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利,并将采取适当步骤来保障这一权利。”我国《残疾人保障法》第4章中,对残疾人就业的方针、方式和劳动资本、技术以及不得歧视等方面作了明确规定,在法律上保障了残疾人“有同工同酬的权利,
不受任何歧视”。
  社会保障权是生存权的重要社会保证,包括的内容有很多,诸如衣、食、住、医疗、保险以及关于失业的保障和必要的社会服务等。《世界人权宣言》第22条规定:“每个人作为社会的一员,有权享受社会保障。”第25条第1款规定:“在遭到失业、疾病、残废、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”正是根据国际条约的有关精神,为充分体现我国残疾人的社会保障权,我国
《残疾人保障法》对残疾人的社会保障作了多方面的阐述,在第6章的第41、42、43、44条中,对残疾人的国家扶助,对无劳动能力、无法定扶养人、无生活来源的残疾人的供养和救济以及公共设施和福利方面的照顾作了明确规定,充分体现了我国对残疾人社会保障权实现的重视。

  三、《残疾人保障法》对残疾人平等权的保护
  平等权(Right of Equality)从作为国际法的一个分支的国际人权法角度讲,是特指个人和由个人组成的群体所享有的在政治、经济、社会和法律地位等方面受到公平待遇而不受歧视的权利。最早论述平等的是古希腊科学家、哲学家和思想家亚里士多德(公元前384—前322)。现代意义的平等是在近代随着资本主义生产关系的逐步形成和民族国家的出现而产生的。恩格斯指出:“一旦社会的经济进步,把摆脱封建桎梏和通过消除封建不平等来确立权利平等的要求提到日程上来,这种要求就必定迅速地获得更大的规模……由于人们不再生活在像罗马帝国那样的世界帝国中,而是生活在那些相互平等地交往并且处在差不多相同的资产阶级发展阶段的独立国家所组成的体系中,所以这种要求就很自然地获得了普遍的、超出个别国家范围的性质,而自由和平等也很自然地被宣布为人权。”《联合国宪章》对平等权的规定主要有两个方面:一方面规定了人民的平等权;另一方面规定了不得歧视的原则。我国《残疾人保障法》第3条规定:“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。”这一规定精神有着丰富的内涵,其对残疾人平等权的保障主要体现在公民权利和政治权利的平等、文化教育权利的平等、社会权利的平等等方面,突出特点是采取与健全人不平等(或称之为“特殊”)的方式,帮助残疾人实现与健全人相平等的权利。
  公民权利和政治权利平等的内容,按《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》规定,应包括:生命、自由和人身安全的权利;不受酷刑、其他残忍或不人道的或侮辱人格的待遇或刑罚;在法律面前人人平等的权利,包括无罪推定在内的公平审判和获得有效司法补救的权利;婚姻家庭权及选举权与参政权等。依照《残疾人保障法》第3条精神,残疾人上述权利是神圣不可侵犯的,从国际人权法角度看,其核心体现了“不歧视”原则。
  文化教育权利的平等是指人人都有权不受歧视地享有教育和文化生活等其他方面的权利。《经济、社会、文化权利国际公约》第13条对文化教育的平等作了详细规定。我国《残疾人保障法》第3章、第5章分别对残疾人受教育和文化生活权利作出了规定。其中,对教育机构为残疾人而采用的特殊教育方式进行了要求,鼓励盲文、手语等的研究,集中体现了通过特殊手段,保障残疾人教育和文化生活等方面平等权的实现。
  社会权利的平等包括的内容较为广泛,最主要的是就业、同工同酬和社会保障等方面的平等权。我国《残疾人保障法》充分考虑到残疾人作为有特殊困难的人,国家必须给予特殊扶助。据统计,到2001年,我国已有85%以上的县和近60%的乡镇制订了扶助残疾人、促使残疾人社会权利实现的措施。

  四、《残疾人保障法》对残疾人事业发展权的保护
  发展权(Right to Development)是一项综合性人权,既包括公民权利和政治权利的内容,也包括经济、社会和文化权利的内容,它既是一项个人人权,又是一项集体人权。从国际人权法的角度讲,发展权是指各国人民、各民族和个人事有的主要由各国单独和集体采取措施促成实现的各项经国济、社会、文化、政治和公民权利的综合性权利,目的是在不受剥削压迫和公平分配的基础上,不断增进人民福利。从我国《残疾人保障法》来看,我国对残疾人事业发展权的保护主要体现在三个方面:一是预防残疾发生和发展;二是扶残、助残社会意识的培育;三是对残疾人事业的规划、指导和各种特殊的政策扶持。
  首先,预防残疾发生和发展,是实现残疾人和残疾人事业发展权的根本措施。《残疾人保障法》第11条规定:“国家有计划地开展残疾预防工作,加强对残疾预防工作的领导,宣传、普及优生优育和预防残疾的知识,针对遗传、疾病、药物中毒、事故、灾害、环境污染和其他致残因素,制定法律、法规,组织和动员社会力量,采取措施,预防残疾的发生和发展。”据有关统计显示,在《残疾人保障法》颁布前,我国预防残疾工作发展不平衡、欠系统,每年约新增残疾人100万人。到2000年时,由于各种预防残疾的宣传力度加大,政府、社会团体及公民预防残疾意识得到加强,社会经济的发展也给预防残疾工作提供了强大的物质保证,年新增残疾人下降到78万人左右。
  其次,扶残、助残社会意识的培育,是改善残疾人生存和生活环境,从而使残疾人个人和群体实现发展权的主要途径。《残疾人保障法》第7章对“环境”作出了专门阐述,在第45条中规定,“国家和社会逐步创造良好的环境,改善残疾人参与社会的条件”;在第46条中对城市道路和建筑提出了要求;在第48条中确定了每年5月的第3个星期日为全国助残日。这一系列的阐述目的都在于为残疾人和残疾人事业的发展提供良好的社会环境。环境是人类赖以生存的基本自然条件,但对于残疾人而言,除自然条件外,更主要的是社会环境,也就是人们对残疾人的观念、态度、看法等,残疾人身心上的缺陷性、对外部环境的敏感性、对社会的依赖性等特点,决定了良好社会环境的重要性。因此,在立法上对残疾人和残疾人事业发展的环境进行明确是十分必要的,这也是对国际权法关于“对易受损害的阶层的保护”的具体体现。
  为切实改善残疾人的社会生存环境,我国各级地方政府制定了一系列扶残助弱的地方法规。如广州市制定的《广州市扶助残疾人优惠措施若干规定》、《广州市按比例安排残疾人就业办法》及实施细则、《广州市残疾人专用机动车管理办法》等,对残疾人的医疗、就业、参与社会公共活动等作出了具体规定,使和谐友爱、团结互助的良好社会风尚进一步形成和巩固,社会公众对残疾人的认识发生深刻变化;残疾人热爱生活,乐观进取,积极投身改革开放和现代化建设的热情被进一步调动起来。
  再次,对残疾人事业的规划、指导和各种特殊的政策扶持,是实现残疾人事业发展的必由之路。据了解,我国对残疾人及其组织参与经济活动给予了较为广泛的扶持,制定了多项优惠政策,仅税收优惠政策就有:对由残疾人组织直接进口供残疾人专用的物品,供残疾人专用的假肢、轮椅、矫形器,残疾人员个人提供的加工、修理、修配劳务等给予免征增值税或其他优惠。由民政部门、街道、乡镇举办的福利企业,安置“四残”(指盲、聋、哑和肢体残疾)人员比例占企业生产人员35%以上,有健全的管理制度,建立了“四表一册”,持有合法有效的福利企业证书,可享受增值税优惠政策。残疾人员利用自己的技能为社会提供的劳务免征营业税。国家还规定:对民政部门办的福利工厂和街道办的非中途转办的社会福利生产单位,凡安置“四残”人员占生产人员总数35%以上的,暂免征收企业所得税。新安置“四残”人员占生产人员总数的比例超过10%未达到35%的,减免征收企业所得税。残疾人员所得经省、自治区、直辖市人民政府批准可以减免个人所得税。残疾人员专用的特制车辆免征车船使用税。民政部门举办安置残疾人占一定比例的福利工厂用地,免征城镇土地使用税等。
  据统计,我国现有残疾人6000多万,涉及2亿多的亲属,平均每5个家庭就有一个家庭有残疾人,这是一个相当大的群体。为发展残疾人事业,我国1991年制定了《中国残疾人事业“八五”计划纲要(1991—1995年)》,1996年开始实施《中国残疾人事业“九五”计划纲要》。1998年中国开始实施《残疾人扶贫攻坚计划(1998-2000年)》,在2000年基本上解决了1700万贫困残疾人的温饱问题。目前,《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001—2005年)》已经得到政府有关部门批准。“保障权益与发展事业相结合,既保障残疾人的合法权益,又规划、指导残疾人事业的发展,进一步维护残疾人的合法权益,这是中国特色”,也是我国《残疾人保障法》的一个突出特点。十年来,我国根据《残疾人保障法》精神,采取各种行之有效的扶持政策,使我国残疾人事业得到了长足发展,赢得了世界各国的普遍赞誉,并分别荣获“和平使者奖”、“联合国残疾人十年特别奖”。
  综上所述,《残疾人保障法》已成为我国人权立法保障的重要组成部分,是国际人权法通过国内法实现人权保障的成功范例。我国1999年发表的白皮书《中国人权发展50年》中指出:改革开放以后,中国在总结历史经验和教训的基础上,找到了一条建设有中国特色社会主义的发展道路,从而也找到了一条真正符合中国国情的促进和发展人权的道路。这就是:将生存权、发展权放在首位,在改革发展稳定的条件下,全面推进人权。我国《残疾人保障法》的颁布以及取得的重大社会成就,已成为广大发展中国家强烈要求发达国家必须承认和保障的生存权、发展权的有力证明和重要依据。因此,社会各界认真贯彻落实《残疾人保障法》,既是对优秀中华文化传统的继承,是我国精神文明建设的必然要求,还将对我国的对外人权斗争、人权事业的发展产生深远的积极的影响。

 

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