残疾人合法权益的保障——浅析对残疾人的法律援助问题
发布时间:2004-11-22        来源:区残联

  《中华人民共和国残疾人保障法》颁布实施十年来,国家为发展残疾人事业、改善残疾人状况采取了一系列重大措施,探索出了一条适合中国国情、具有中国特色、系统发展的道路,使中国的残疾人事业取得了巨大的成就,并得到国际社会的一致认可——联合国和有关国际组织授予我国“联合国残疾人十年特别奖”等十余个奖项。同时,中国在运用法律手段维护残疾人合法权益方面也取得了长足的进步。但是,也应该看到,由于受社会经济发展程度、人们的道德水平等多种因素的影响,漠视和侵害残疾人合法权益的现象仍然普遍地存在着。残疾人由于自身残疾和社会环境的影响,在社会中处于不利地位,参与机会受到限制,平等权利的实现受到阻碍,是社会中最困难的群体。其合法权益受到侵害时,往往难以得到及时有效的司法救济,因此,应该特别加强对残疾人的法律救济措施,以使残疾人的处境得到更好的改善。本文拟就这个问题进行探讨,以求抛砖引玉。

  一、残疾人应当是法律援助的重点对象
  法律援助是指在诉讼过程的各个环节上,对某些经济困难或特殊案件的当事人给予减免费用提供法律服务的一项法律制度。目前世界上已有100多个国家以宪法或法律形式规定了法律援助制度,作为对社会弱势群体的一项特殊的社会保障措施,以保证公民基本权利和司法公正的实现。 
   我国残疾人人数有6000多万,占世界总数的十分之一,占全国人口的5%,平均每五个家庭就有一个家庭有残疾人,关联到两亿多亲属,涉及到全国人口的五分之一。残疾人人数众多,残疾人问题影响深远。而6000多万残疾人中,有3000万处于低收入阶层,有1700万是贫困残疾人,占我国贫困总人口的三分之一,其中80%生活在县以下的基层,一旦合法权益受到侵犯,凭自己的经济力量无法支付寻求法律服务的费用。因此,完善对残疾人的法律援助制度十分重要。另外,残疾人的权益也较其他群体容易受到侵犯。虽然《残疾人保障法》第3条明确规定:“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。”“残疾人的公民权利和人格尊严受法律保护。”“禁止歧视、侮辱、侵害残疾人。”但是在现实生活中,在安排残疾人的就业上,在残疾人的受教育问题上,在因公致残的残疾人的经济补偿等等问题上,歧视和不平等却普遍地存在着。一部分人的观念认为,当今的社会,连健全的人都面临着严峻的就业、发展甚至于生存危机,哪有余力为残疾人提供更多的保障呢?他们忽略了,作为人类一部分的残疾人,他们的处境反映的是社会公平、正义原则的实现程度,体现着一个国家的人权状况,考验着所谓的健全人的道义与良心。只有当社会对残疾人的关怀成为一种自觉行动的时候,我们才可以说我们所处的社会文明水平已得到了很大提高。而要做到这一点,法律援助可以发挥重要的作用。

  二、为残疾人提供法律援助的途径
  法律援助制度是贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则、保障公民享受平等公正的法律保护、完善社会保障制度、健全人权保障机制的一项重要法律制度。我国的法律援助制度起步较晚,目前尚需进一步完善。根据司法部《关于开展法律援助工作的通知》以及《律师法》的相关规定,我国的法律援助,是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下,律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减、免收费提供法律帮助的一项法律制度。在组织机构上,由司法部设立法律援助中心,指导和协调全国的法律援助工作。律师事务所、公证处、基层法律服务机构在本地区各级司法行政机关领导的法律援助中心的统一协调下,实施法律援助。
  对残疾人作为法律援助的对象规定的内容有:(1)盲、聋、哑和未成年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人,没有委托辩护律师的,应当获得法律援助。(2)其他残疾人、老年人为刑事被告人或犯罪嫌疑人,因经济困难没有能力聘请辩护律师的,可以获得法律援助。(3)盲、聋、哑和其他残疾人、未成年人、老年人追索侵权赔偿的法律事项可以获得法律援助。
  法律援助的程序是:“法律援助申请必须以书面形式提出,同时递交下列材料:
  (1)身份证、户籍证明或暂住证;
  (2)有关单们出具的申请人及家庭成员经济状况的证明;
  (3)申请援助事项的基本情况;(4)法律援助机构认为需要提供的其他材料。
  法律援助机构应当自收到申请之日起20日内进行审查,作出是否予以法律援助的决定。对符合条件者,作出同意提供法律援助的书面决定,将同意提供法律援助的决定书及具体承办援助事项的法律服务机构和人员通过受援人,由法律援助承办人员与法律援助机构、受援人三方签订法律援助协议,明确规定各方的权利义务。对不符合条件的,作出不予援助的决定,并通知申请人。申请人对法律援助机构作出的不予援助的决定有异议的,法律援助机构应重新审议一次。
  人民法院指定辩护的刑事法律援助案件,由该人民法院所在地的法律援助机构统一接受并组织实施;非指定辩护的刑事诉讼案件和其他诉讼案件的法律援助,由申请人向有管辖权法院所在地的法律援助机构提出申请;其他非诉讼法律事务,由申请人向住所地或工作单位所在地的法律援助机构提出申请;特殊情况除外。法律援助资金的主要来源包括政府财政拨款;律师、公证处、基层法律服务机构的业务收费中提取一定比例;社会捐赠。
  对残疾人提供法律援助存在的问题主要有以下几方面:
  首先,资金来源不能保证,目前对残疾人的法律援助并没有作为一项专项支出列入政府预算,这给援助的实施带来很大障碍。其次,申请法律援助手续复杂,对于在农村的绝大部分贫困残疾人群体来说,要想得到援助非常的困难。第三,法律援助在涉讼事务上规定得较为详尽,而对于需要援助的大量的非讼事务的原则性规定缺乏可操作性。因此,虽然国家法律已经规定了应当对残疾人进行法律援助,但真正从法律援助中受益的仍然只是极少数残疾人,而且得到帮助的残疾人主要集中在城市。如何更好地完善对残疾人的法律援助措施,使更多的残疾人,尤其是在农村的残疾人得到援助,是摆在我们面前的一项重要的工作。

  三、完善残疾人法律援助体系的设想
  《中国残疾人事业“十五”计划纲要》(2001—2005)提出,“十五”期间,“各类法律服务机构和各级法律援助中心为残疾人提供优先、优质、优惠的法律服务和法律援助,做好残疾人权益维护工作;政府应安排适当的资金用于法律援助,鼓励社会各界自愿捐助资金用于法律援助;在基层法律援助和法律服务机构、企事业单位、社区设立维护残疾人合法权益的示范岗”。为实现对残疾人提供“三优”法律服务的目标,需要从以下几方面完善对残疾人提供法律援助的机制。
  (一)建立专门的残疾人法律援助机构
  在《中国残疾人事业“九五”计划纲要》(1996~2000年)中,曾将此作为目标,但在大多数地方并没有做到。目前的做法仍然是律师事务所接受各级残联的指定和委托为残疾人提供援助和服务。笔者认为,对于残疾人这样一个特殊困难的群体来说,为其设立专门的法律援助机构十分有必要,它可以使专门机构的法律工作者增进对残疾人的了解,熟悉残疾人的特殊需要,以便更好地提供法律援助和服务;同时残疾人也可以直接向专门机构申请法律援助,这样可以减少中间环节,提高援助的效率。残疾人,尤其是贫困残疾人还不懂得运用法律武器维护自身合法权益,专门机构的设立有助于残疾人方便行使自己的权利。这个专门的机构应该设置在各地的残疾人联合会内部,以便于残疾人了解和获得帮助。
  (二)简化残疾人申请法律援助的审批程序
  目前申请法律援助必须先以书面方式向残联提出,然后残联再向法律援助机构转交申请;必须提交有关单位出具的申请人和相关家庭成员经济情况的证明,然后在申请获得批准后由残联委托律师事务所办理;再由法律援助机构、法律援助的承办人和被援助人三方签署协议。这么复杂的手续使急需法律援助的残疾人,尤其是盲人或广大的文盲残疾人,在权益遭到侵害时畏难而退。笔者认为,各地残联及基层组织对本地残疾人的情况应有全面的了解掌握,遇到有残疾人需要法律援助的情形就可以及时作出反应。如果残联内部能设立专门的法律援助机构,残疾人可以直接向其提出申请而不必转几道手续,这样就可以提高工作效率。另外,对于有特别困难的残疾人,可以由专门机构主动提供法律援助和服务。但是这一设想的实现要解决资金来源的问题。
  (三)资金保证是对残疾人进行法律援助的关键
  可以从以下几个方面考虑解决残疾人法律援助的资金问题。一是根据《残疾人保障法》第6条的规定:“各级人民政府应当将残疾人事业纳入国民经济和社会发展计划,经费列入财政预算,统筹规划,加强领导,综合协调采取措施,使残疾人事业与经济、社会协调发展。”显然残疾人事业的经费不可能主要用于法律援助,但各级政府将其中一部分划出作为法律援助基金却是可能的。笔者认为应以此为基础建立残疾人固定的法律援助基金。二是应当从国家法律援助机构的资金中,固定划出一定比例专门用于对残疾人的法律援助。三是对于侵害残疾人合法权益的行为人进行行政处罚的罚没的收入应划入残疾人法律援助基金中来。四是接受社会捐助。从目前的中国国情出发,如果以上几个方面都能做到,就可以在很大程度上解决对残疾人提供法律援助的资金问题。
  总之,只要我们发动社会一切力量加入到助残、扶残的行动中来,改变对残疾人的偏见和歧视,就能够把对残疾人的法律援助问题解决好。
  江泽民总书记指出:“自有人类,就有残疾人。残疾人,有人的尊严和权利,有参与社会生活的愿望和能力,同样是社会财富的创造者。残疾人的问题,是关系到充分实现公民权利和生产力解放的问题。人既有物质的需求又有精神的需求,人们在追求物质生活和精神生活进步的过程中,需要平等友爱的人际关系和团结互助的社会环境。人道主义,是处理人与人之间关系的一个道德规范。人权保障是国家的责任。残疾人这个社会最困难群体的解放,是人类文明发展和社会进步的一个重要标志。”这些论述,为我们解决残疾人问题提供了理论基础和行动指南。对有需要的残疾人提供法律援助,既是帮助残疾人维护其合法权益,同时维护的也是整个人类的尊严。它有助于人类实现“平等、参与、共享”的奋斗目标。

 

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