对我国评残鉴定工作发展趋势的思考
发布时间:2004-11-22        来源:区残联

  残疾人作为公民中一个特殊部分,在整个社会中占有不可忽视的比例。如何保障残疾人公民权利与合法权益的实现,事关社会稳定与发展。评残鉴定作为残疾人保障的先导性工作,对维护残疾人合法权益尤具重要意义。本文拟结合我国实际,对评残鉴定的现状和发展趋势进行探讨,以期对残疾人保障工作有所帮助。

  一、评残鉴定工作是残疾人保障体系中的基础要件
  据统计,我国残疾人已占全国人口总数的5%,平均每5户家庭中就有一户家庭有残疾人,关联到2亿多人口。但长期以来评残鉴定论题并没有得到学界重视,这方面的著述甚少,社会各界对此更是极少关注。随着社会经济的发展,法制的规范,公民法律意识的提高,评残鉴定将会日趋增多,加强对评残鉴定工作的认识,实属必要。
  评残鉴定是指对残疾人的残疾等级进行的评判。一般来说,评残鉴定主要适用于后天性致残(疾)。从发生原因的角度,后天性致残(疾)大致可分为工伤事故致残、交通事故致残、自然灾害致残、战争致残等,归结起来就是人为事故致残和自然灾害致残。近年来,随着我国经济的快速发展,特别是处于社会转型时期,法制建设相对滞后,社会普遍缺乏安全意识,各类因人为因素产生的事故频频发生,造成相当数量人员伤残,这些伤残人员中有相当部分需要鉴定,客观上为评残鉴定的发展提供了条件。据笔者对见之于报张的事故进行的统计,2000年5月中旬之前全国发生的一次性伤亡、失踪10人以上的交通事故计8起,死亡188人;矿山事故6起,伤亡、失踪200人。这些事故中,致伤人数占有相当比例。又如笔者在1999年中旬赴广东省珠江三角洲某市调研时,曾了解到该市平均每天因交通事故死伤2人以上,以至该市交警鉴定人员疲于应付。
  评残鉴定作为社会法制化的产物被日趋重视。一方面,随着国家法制建设的日益完善,各种与鉴定相关的法规、规章陆续出台,如《道路交通事故处理办法》、《企业职工工伤保险试行办法》等,为评残鉴定提供了法律的依据、标准。另方面,随着公民的法律意识不断增强,越来越重视通过法律途径保护自己的合法权益,包括对诉讼或非诉讼案件涉及的专门性问题进行鉴定。
  评残鉴定的实质与当事人利益密切相关,残疾等级是保险理赔、赔偿、国家优抚、福利补助等的依据。《国家赔偿去》第27条第(2)款规定,“造成部分或者全部丧失劳动能力的,应当支付医疗费,以及残疾赔偿金,残疾赔偿金根据丧失劳动能力的程度确定……”,丧失劳动能力的程度,就需要通过评残鉴定来确定。《企业职工工伤保险试行办法》第22条规定,“职工因工致残被鉴定为一级至四级的,应当退出生产、工作岗位,终止与企业的劳动关系,发给工伤伤残抚恤证件,并享受以下待遇:(一)按月发给伤残抚恤金,标准分别为本人工资的百分之九十至百分之七十五。其中:一级百分之九十,二级百分之八十五,三级百分之八十,四级百分之七十五……”第24条规定,“职工因工致残被鉴定为五级至十级的,原则上由企业安排适当工作,并可以享受以下待遇:……”可见,残疾等级不同,所享受的抚恤金、福利有所不同。中国人民保险公司1992年颁发的《人身保险意外伤害残疾给付标准》,根据残疾评定等级按最高给付标准制定理赔的百分比率,评定的等级不同,决定着理赔数额的多少。
  由于评残鉴定涉及到当事人的权益,对后天性残疾人来说是维护自身合法权益的第一步,在这个意义上,评残鉴定是残疾人保障体系中的基础要件。

  二、现行评残鉴定体制已明显落后于社会的需求
  目前,我国已初步建立起以行业为主导的评残鉴定体制。这一建立在计划经济时期的体制虽然在一定程度上满足了社会的需求,但也存在着不可忽视的问题,尤其是随着社会主义市场经济的持续发展,有些问题更到了非改不可的地步。
  现行评残鉴定体制的最大特色就是行业主导,在鉴定划分、相关法规、鉴定程序、鉴定标准上都有体现。以是否涉及诉讼为标准划分,评残鉴定可分为诉讼中的评残鉴定、非诉讼评残鉴定两类,二者所适用的法不相同。目前有部分省、自治区、直辖市如江苏、广西等制定了诉讼中适用的鉴定标准,江苏《人体损伤致残程度鉴定标准(试行)》总则规定,该标准是为《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国刑法》有关残疾的鉴定提供依据,适用于本辖区各级人民法院审理案件中涉及人体损伤的残疾程度鉴定,但法章、法规、最高人民法院另有规定的除外。非诉讼鉴定评残根据现行的法律、法规可分为工伤评残、保险评残、军人评残、交通事故评残,各类评残所适用的法律、法规也各不相同。在标准上,工伤评残适用《职工工伤职业病致残程度鉴定标准》,保险评残适用《人身保险意外伤害残废给付标准》,军人评残适用《革命伤残军人评定伤残等级的条件》,道路交通事故评残则适用《道路交通事故受伤人员伤残评定》。此外中国残疾人联合会还发布了《中国适用残疾人评定标准(试用)》。各类评残鉴定所适用的程序也各不相同,如道路交通事故伤残评定适用《道路交通事故处理程序规定》。
  以行业为主导的评残鉴定体系,在实践中形成了行业分害的局面,给鉴定工作带来了诸多不便。一是鉴定标准不统一,或者缺乏鉴定标准。以保险评残鉴定为例,就有中国人民保险公司制定的《人身保险意外伤害残废给付标准》、原国家体委制定的《国家队运动员伤残保险事故程序分级标准》。同时,有些行业尚没有鉴定标准,同样是交通事故,道路交通事故评残明确适用《道路交通事故受伤人员伤残评定》,但其他交通事故伤残等级评定尚没有具体鉴定标准。又如因产品质量致残的事故已不鲜见,但这一类鉴定也没有标准。二是鉴定机构不统一,评残鉴定人随意性大。如道路交通事故伤残评定人可以由法医担任,也可以由办案人员担任,交通事故伤残评定委员会也不是必设机构。职工工伤与职业病致残程度鉴定,尽管在县级以上劳动部门都设立了劳动鉴定委员会,但“在实际工作中,由于鉴定委员会是由劳动、人事、卫生、工会等行政首长和医疗单位和职业病防治单位的医务人员组成,结合是松散的、召集是临时的,所以具体工作很难规范开展。……遇到需要进行伤残鉴定的情况,往往是由劳动部门负责工资福利、劳动保护的同志根据病历资料,比照鉴定标准‘对号入座’”。三是行业之间甚至同一行业内部的鉴定程序都不明确、不统一。如工伤与职业病致残程度鉴定,卫生部发布的《国家职业病诊断鉴定委员会章程》只对申请国家职业病诊断鉴定委员会会诊的申请程序和具体操作作了原则性规定,各省、市要制定各自的规定。至于工伤伤残的复核鉴定问题,目前尚无成文规定。又如河南某市制定的病残儿医学鉴定程序,一般公民与副处级以上官员子女所适用的程序是不同的。从实践看,行业分割式的评残鉴定体制,带来了具体操作的不便。往往同一个人,同一个事故,几个部门都有权处理,但可能涉及不同的标准,以致得出不同的结论,当事人无所适从。如一个已参加人身保险的工人上下班途中发生交通事故,就可能涉及保险、交通事故、工伤三种情况的处理,同为人身伤害,其鉴定标准、赔偿标准却不一样。随着社会的发展,致人伤残的新情况会不断出现,行业分割的状况已明显不符合实践的需要。如产品质量致残在改革开放后才大量出现,按现有的模式只好再制定这一类的评残鉴定法了。目前如何对这些新类型伤残进行评定,参照何种标准,遵循何种程序,都未确定,因此实践中难免出现因人而异、因事而异的情况,从而可能损害当事人的合法权益。

  三、建立统一的评残鉴定体系是大势所趋
  “万变不离其宗”。所有评残鉴定的对象是人,从客体的角度来说,统一评残鉴定体系是能够做到的,关键是要消除既有的部门利益影响。
  理论上,人体的伤残再复杂,也就无非是某些器官的残缺,这些残疾都能通过现代科学(主要是医学)仪器进行定性定量的检查,进行统一的相应定级,划分、表明残疾的程度。相比之下鉴定程序、鉴定机构更容易统一,因为二者都是进行人体科学研究、应用的有机组成部分。从现状看,建立国家统一的评残鉴定体系可能不利于个别行业、部门既有利益的保护。如保险伤残鉴定的标准就很细致,不同的残疾理赔分数各不相同,而职工工伤鉴定仅分为十个等级,相比之下显得比较粗。一粗一细显出了利益的取向。当然在短期内,建立全国统一的评残鉴定体系可能难以一步到位,但我们可借鉴国外的做法,建立全国统一的民事诉讼评残鉴定体系。
  从国外看,西方发达国家普遍形成了以司法为中心解决社会问题的机制。在鉴定方面,主要是由国家或行业协会制定全国的、统一的涉及诉讼的鉴定标准和鉴定程序,其中在大陆法系国家多实行鉴定人资格制度,并由国家制定鉴定人名册供司法机关选用。如意大利就制定了全国统一的《民事诉讼中人身伤害的评价》,对伤残的等级规定了很细致的百分制标准。在法制社会,任何平等主体之间的纠纷最终都可以通过民事诉讼解决,制定统一、规范的涉及诉讼的鉴定标准和鉴定程序有利于确保司法公正,各行业、各地区完全没有必要各自建立鉴定体系。
  建立统一的评残鉴定体系是社会发展的必然,更是维护残疾人合法权益的重要手段。通过统一、规范民事诉讼评残鉴定,从而促进其他评残鉴定的统一在我国已经有了萌芽。
  部分省级法院制定的适用于民事诉讼的评残鉴定标准,就是适应社会发展需求,从一个侧面表明了评残鉴定统一的趋势。建立统一规范的评残鉴定体系,不但要制定全国而不是各地自定的鉴定标准和鉴定程序,还要建立科学、公正、权威的鉴定人资格考核制度,设立鉴定人名册。目前司法部已开始对面向社会服务司法鉴定进行统一管理,其中近期将对相当部分的司法鉴定专业门类进行鉴定人职业资格考核,各级司法行政机关也将对面向社会服务的司法鉴定机构进行规范管理,涉及司法、仲裁活动的评残鉴定也是其中一个方面。根据我国评残鉴定工作的发展历史和现状,笔者认为对已开展评残鉴定的机构、鉴定人,应采取通过法定程序经司法行政机关认证、考核,授予相应的司法鉴定职业资格,在规定的范围内执业,并在具体评残鉴定中必须适用全国统一的鉴定标准和鉴定程序。

 

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